保安服務中的突發事件應急預案制定

在安全形勢日益復雜多變的社會環境下，應對突發事件不僅需要社會整體能力的提高，而且需要進一步加強先期處置的力量建設。保安人員在提供安全服務的工作崗位上，對各種突發事件開展先期處置、協助或參與應急處置，在實踐中已經成為一種經常性的工作。在保安員職業技能標準中，也有相應的要求，其中應急預案的制定是主要的內容之一。由于應急預案的制定涉及到國家的有關法律、法規、政策以及相應的管理規定，因此有必要結合保安服務的實際，對其中的一些重要問題加以闡述，以指導保安企業的服務與培訓工作實踐。

一、應急預案制定是應急準備的重要組成部分

按照現代應急管理的模式和國家有關突發事件應急管理的規定，突發事件應急管理過程分為預防、準備、反應與恢復四個階段。這四個階段也可以理解為是應急工作的四個主要環節。其中準備階段的工作包括內容較多，是應急處置工作的基礎。應急預案的制定屬于準備階段具體工作的重要組成部分。應急預案制定的直接目的在于指導應急處置工作，此外對應急管理的其他方面也有積極意義。凡事預則立，不預則廢。作為應急準備的重要組成部分，應急預案制定的重要性體現在以下幾個方面：首先是通過應急預案的制定,學習掌握國家有關應急管理的相關政策與法律法規；其次是對服務范圍內存在的各種風險進行系統梳理，發現存在隱患，采取有針對性的預防措施，并對可能發生的事件進行應對準備，提高安全保障程度；第三，可以發現并彌補、完善應急工作的薄弱環節，系統地做好應急準備；第四，一旦發生突發事件，不至于陷入盲目與混亂狀態，可以按照預案的基本計劃和內容進行處置。

二、應急預案的概念與結構體系

(一)應急預案的概念  顧名思義，應急預案是根據有關的法律、法規、規章、標準的規定，或根據應急管理工作的要求與實際應急處置工作的需要，經過一定的工作程序，預先制定的用于特定領域、場所發生的突發事件應急處置的工作計劃與行動方案。應急預案的主要功能在于指導有關應急組織與人員的應急處置工作實踐，使應急處置工作有章可循，并使突發事件造成的損失減少到最低限度。

(二)應急預案的體系結構  制定應急預案，首先要對我國的應急預案體系結構進行了解，明確保安服務中應急工作的特點。由于突發事件類型、規模、處置難度的復雜性與多樣性，決定了應急預案體系結構的復雜性。

按照《國家突發公共事件總體應急預案》的有關內容，突發事件應急預案體系包括：

1.總體應急預案。總體應急預案是全國應急預案體系的總綱，是國務院應對特別重大突發公共事件的規范性文件。

2.專項應急預案。專項應急預案是國務院及其有關部門為應對某一類或某幾類突發事件而制定的應急預案。如針對大規模群體性事件的應急預案。

3.部門應急預案。國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責為應對突發事件而制定的應急預案。

4.地方應急預案。省級（包括直轄市、自治區）人民政府有關部門制定的總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案；市、縣級人民政府及其基層政權組織制定的突發事件應急預案。以上四個方面屬于各級政府及其有關部門負責制定的應急預案。

5.企業事業單位根據有關法律法規制定的應急預案。

6.各種大型活動的應急預案。如舉辦大型會展和文化體育活動，由主辦單位制定的應急預案。在以上的應急預案體系中，除企業事業單位與部分大型活動的應急預案之外，其他應急預案要求各級政府及其有關管理部門負責制定。

為了加強基層應急管理工作，根據2007年《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》的有關規定，要建立起“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系，建立健全基層應急管理組織體系，要求所有街道、鄉鎮、社區、村莊和各類企事業單位完成應急預案編制工作。這就意味著我國的應急預案體系是一個內容豐富、層次結構復雜、類型繁多、各有側重的體系。從結構上看，既有各級政府部門制定的預案，也有企業事業單位制定的預案；既有國務院及其有關部門制定的預案，也有最基層的政府部門制定的預案；既有典型類型的突發事件專項應急預案，也有根據部門應急職責制定的部門應急預案。保安工作中涉及到的應急預案多數與提供安全服務的基層社區、機關、團體、企業事業單位、場所有關（如賓館、商場、市場、娛樂場所、旅游景區、中小學幼兒園等），這也決定了保安服務中應急預案的制定必須結合基層的實際情況，突出服務場所特點，應當與政府部門制定的應急預案有所區別。

三、應急預案制定的基本程序

應急預案的制定要求具有科學性、針對性、可操作性與實用性，為達到此要求，制定過程必須遵循一定的程序。根據國務院辦公廳發布的《突發事件應急預案管理辦法》的有關規定和實踐中的有關做法，應急預案制定過程的基本程序是：

(一)成立預案制定小組  突發事件應急處置有一定的專業性，有些單位、場所、類型的突發事件處置專業性還很強，因此應急預案制定過程應當吸收有關業務工作部門和相關專業技術人員、有關專家及有現場處置經驗的人員參加，以保證應急預案對工作實踐的指導價值。

(二)開展必要的風險評估  突發事件是在風險積累的基礎上產生的，也可認為突發事件是風險控制措施失效的結果。因此制定應急預案時需要對特定場所、特定單位存在的安全風險類型與特點進行分析，識別突發事件的影響因素，風險可能轉化的突發事件類型，進而分析突發事件可能產生的直接后果以及次生、衍生的后果與危害程度，以便采取有針對性的控制風險、治理隱患的措施，并進行有針對性的預測、預防與預警。這也是當前對突發事件全過程管理的發展趨勢。

(三)應急資源調查  應急資源調查的目的是了解保安人員所服務的社區、單位、場所、建筑物等可以使用的應急隊伍、裝備、物資、設施、避難場所、信息等應急資源的狀況，了解應急保障的基本情況，以及可以進行應急聯動的政府與社會資源（包括志愿者）等，為制定應急預案提供可靠依據。

(四)編制預案文本  在風險評估、應急資源調查的基礎上，可以著手編制應急預案文本。應急預案文本要結構完整合理，所使用名詞術語要專業，語言文字表達準確，層次清楚，所制定的預案有較強的針對性與可操作性。

(五)專家審核與領導審批  預案文本編制完成以后，要經過相關領域專家的審核，以使預案具有正規性、專業性與科學性，避免出現實用性差，甚至出現錯誤的現象。然后按照各單位與服務場所的有關規定程序，報請領導審批、簽發。如果有必要，還需要上報有關主管部門備案。

四、應急預案制定的基本要求

總體上說，對于保安人員所服務的單位、社區、企業事業單位、場所等基層組織，應急預案要符合實際，有針對性，職責清晰，簡明扼要，可操作性強，突出實用性，并根據需要與情況的變化，不斷進行修訂完善。具體來說，基本要求有以下幾個方面：

(一)基本情況清楚  無論是在企業事業單位內部，還是在公共場所與居民社區，或是受有關單位委托制定應急預案，保安人員在制定應急處置預案時應當對自身職責范圍內的基本情況搞清楚。如所在單位、場所和地區存在那些危險源、事故隱患、風險因素，突發事件影響人員的數量、結構與分布情況，可能發生的突發事件類型，有哪些重要的區域和部位需要重點考慮，工作中存在哪些薄弱環節等。這些基本情況既是平時從事保安服務所必須掌握的，也是制定應急處置預案重要的基礎。

(二)職責分工明確  突發事件的種類較多，每一起突發事件的具體情況又都不同，所需要的應急處置措施也不盡相同。因此各種應急機構與力量之間的職責分工就十分重要。職責分工明確，首先要明確那些部門是處置現場的實際操作部門，那些是管理部門，那些是指揮協調機構，那些是支持與保障機構；其次要明確各個層次和部分的應急力量中，每一個行動單位，甚至每一個人各自的具體職責。

(三)指揮統一    保安人員有自己的指揮系統和工作時形成的運行機制。在突發事件應急的情況下，既要遵循協同原則，服從突發事件應急處置整體的指揮決策，也需要在保安隊伍內部形成統一的微觀指揮機制。

(四)信息傳遞渠道暢通   信息渠道暢通的要求包含兩個方面：一是在突發事件現場的保安人員要能夠把有關突發事件的各種信息及時、準確地收集并傳遞到指揮決策部門和人員，以對事件的實際情況作出正確的判斷與決策，采取正確的措施；二是保證有關的突發事件信息能夠及時傳遞給公眾或需要了解情況、獲得信息的人，如所在服務場所的工作人員、顧客、職工、居民等，以避免不確切的信息傳播，同時使群眾能夠及時離開危險環境。

(五)突出基層特點   保安人員的工作主要在基層，因此應急預案的內容要立足自身的工作本位，突出基層應急工作的特點，不可照搬照抄，也不可把基層的應急預案當作政府管理部門的應急預案編制。根據有關的管理規定與基層應急的特點，應急預案應突出主要的責任人、風險隱患監測、信息報告與溝通、人員疏散撤離過程的組織和路線、現場秩序的維護、可調用或可請求援助的應急資源情況，以及如何實施自救互救、先期處置措施的采取等方面。

(六)體現應急重點  保安人員工作的單位與場所具有的差異性，可能遇到的突發事件也會有差別。因此應急預案應根據不同的崗位要求，堅持體現突出應急重點。如對于重要基礎設施領域的應急預案，應重點突出監測預警、信息收集、恢復正常狀態；而對于大型活動而言，重點應突出秩序控制、人群踩踏事故等方面。

(七)重視善后恢復   善后恢復是對突發事件應急處置的最后一個環節，恢復階段的主要工作是圍繞社會秩序、工作秩序、生活秩序盡快恢復到正常的狀態。在某些情況下，恢復階段的工作難度大于反應階段的難度。在應急預案的制定過程中，受害人心理干預、社區公眾心理、受害人生活條件的安置等，都應引起足夠的重視，并納入應急的計劃之中。

(八)堅持修訂與更新   應急預案的制定不是一勞永逸的工作，必須根據社會環境的變化，新的安全形勢與工作要求，以及風險因素的不斷變化進行不斷的修訂，以保證應急預案保持常新、隨時可用的狀態。根據有關的規定，應急預案的管理除過審定、備案、簽發等環節之外，應建立定期評估制度，分析評價預案內容的針對性、實用性和可操作性。

五、突發事件應急預案文本的編制

制定的應急預案是否科學、適用，最終要體現在所編制的預案文本上面。一份質量較好的預案文本，不僅能夠用于指導應急處置工作實踐，而且也能體現出應急工作的效率與質量。

(一)應急預案文本基本內容

1.編制依據。每一起突發事件應急預案的制定完成之后，都需要編制成預案文本。文本的內容中首要的就是編制預案的依據。依據包括：上級應急機構的要求，有關法律法規的要求，實際工作的需要等幾個方面。

2.編制目的。編制目的一般來說有幾個方面：為了有效減少突發事件的危害，提高企業事業單位、社區、場所等保安服務客戶的應急能力，提高保安員的安全服務質量與應急能力，進一步識別潛在的風險與不安全隱患，有效地維護客戶的安全與利益，維護公共安全與國家安全等。

3.適用的突發事件類型。預案必須說明是針對什么單位與場所，那個類型的突發事件制定的，即應急預案的指向性必須非常明確。當然，有的預案也綜合了特定場所與單位的各種突發事件，所制定的預案具有一定的綜合性，對此要有明確的說明。

4.應急處置指導思想。根據當前國際國內應急管理的發展趨勢，結合前面所提到的現場應急處置原則，應當進一步明確應急預案的指導思想，如以人為本，預防為主，協同配合，先期處置等。

5.工作機構與運行機制。應急預案中應當明確具體的應急工作機構，包括由誰負責、具體的指揮人員、辦事人員與執行人員，各種機構與人員相互之間的隸屬關系，工作崗位與具體職責。

6.應急處置措施的實施。針對具體的突發事件，要按照應急預案立即進入處置階段。這部分內容應當包括：突發事件信息報告。由誰報告，報告誰，通過什么方式報告，準確描述突發事件的關鍵信息與要素；先期處置。確定準時到達現場的應急人員；協助處置。公共應急力量到達現場后如何協助進行處置。

7.信息發布。突發事件信息發布包括對社會發布，對媒體發布，以及對突發事件涉及到的特定群體發布。要按照國家總體應急預案中“及時、準確、客觀”的要求，明確信息發布的方式、發布的人員、發布的內容與發布的時間。

8.應急保障。明確應急過程中后勤保障、物資保障、秩序保障、通訊保障、交通保障與醫療救護保障的機構與人員及其工作責任。

9.善后與恢復。恢復正常的生活秩序、治安秩序與工作秩序。

10.應急效果評估。突發事件造成的危害、損失的評估，應急效果的評估，各種機制運行效果的評估，預案實用性的評估，以及應急過程經驗教訓的總結與評價。

(二)應急預案文本編寫要求

1.結合實際。不同的單位、部門、機構、應急隊伍所承擔的應急工作職責，可能遇到的突發事件的類型都是不同的。另外，突發事件由于發生的時間、地點、條件、環境不同，因此任何一個應急預案也不可能與將要發生的突發事件情景完全一致。但要盡可能做到結合實際，結合自身的工作職責，不可照抄照搬。

2.內容完整。突發事件應急預案的文本雖然沒有固定統一的模式，但重要的內容不可或缺，更要求做到結構合理。重要的內容包括應急機構，人力資源與職責分工，應急保障，信息發布，人員疏散等方面。一些重要應急部門的聯系電話也附在預案之中。

3.表達清晰。應急預案的主要功能是指導應急處置工作，因此預案文本中所使用的語言、概念、名詞術語等既要體現出專業性，也要通俗易懂，不可讓人在理解上產生歧義，產生誤解。如果有必要，對預安中出現的一些名詞術語可以作出解釋，并作為附錄附在應急預案的后面。

4.合法合規。我國在突發事件應急處置方面已經出臺一系列的政策與法律法規，基本形成完整的體系。預案的基本內容、基本措施應當與這些已有的規定保持一致，不可與之產生沖突。尤其是涉及到保安員在應急過程中的權力的行使，不可超越法律的規定。

5.情景構建。嚴格意義上的突發事件應急預案制定過程與文本的編制，要求具備的前提條件是進行情境構建。根據突發事件的情境構建，進一步設置應急處置的任務，提出應急能力的需要，然后再進行應急預案的制定，并根據預案進行有針對性的應急演練，進而在不斷改進與完善的基礎上進行應急準備。情景構建是“底線思維”在應急管理中的具體運用。保安人員雖然不可能進行高層次的情境構建，但對服務單位與場所可能會發生的問題，或對可能發生的最嚴重的突發事件進行分析，是能夠達到的目標，也是應當具備的能力。在進行分析的基礎上，掌握制定預案制定的一般規則，就可以比較好地完成預案的制定工作。

(三)應急預案文本編制舉例

下面是某個保安服務單位制定的一個綜合性的的應急預案文本目錄。

1.總則

1.1編制目的

1.2編制依據

1.3適用范圍

1.4預案體系

1.5工作原則

2.危險性分析

2.1服務場所與單位概況

2.2存在危險因素

2.3突發事件類型與等級

3.組織機構與職責

3.1應急機構體系

3.2應急機構職責

3.3應急人員與職責

4.預防與預警

4.1危險源監測

4.2預警信息與行動

4.3信息報告與處置

5.應急處置

5.1先期處置措施

5.2應急反應程序

6.信息發布

7.善后恢復

8.應急保障

9.應急培訓與演練

9.1應急培訓

9.2應急演練

10.附則

10.1應急預案備案

10.2應急預案修訂與更新

10.3應急機構聯絡電話表

10.4名詞術語解釋

六、應急預案的演練

應急預案的演練與培訓既是應急預案管理的重要內容，也是檢驗應急預案科學性、實用性的重要方法，還是進一步修改完善應急預案的依據。

(一)應急預案演練的作用

應急演練的作用在于：（1）檢驗應急預案的科學性、實用性。應急預案的制定不能停留在文本階段，不經過演練環節檢驗，就很難證明預案是否可用，是否符合實際情況。（2）提高有關部門和人員的應急管理能力。應急管理是一項綜合性的工作，也是應急處置能力的綜合體現，需要發揮不同的管理職能和各種參與人員的作用。如果平時缺乏演練，在遇到實際的突發事件處置時就很難適應工作需要。（3）增強與提高服務場所職工、居民和公眾的適應能力與逃生能力。在面臨突發事件時，心理上的穩定不僅是做出正確選擇與自身安全的重要保證，也是使應急過程整體保持秩序穩定、避免出現混亂現象、減少損失的重要保證。（4）通過演練也可以使應急管理人員和其他人員熟悉應急預案，掌握應急知識和技能，提高自身安全素質與應對突發事件的能力。

(二)應急演練的方法

1．桌面推演。桌面推演也叫桌面演練。是指由突發事件應急管理人員參加的，按照應急預案的類型，在桌面上利用實物模型討論突發事件處置的演練活動。桌面演練屬于初級層次的演習，目的在于使各種應急參與力量熟悉各自的作用、扮演的角色和所處的位置，提高相互之間協同配合能力。

2．實戰演練。實戰演練又分為功能演練和現場演練。功能演練是針對某一類突發事件應急過程中的某一項應急處置功能展開的演練，如火災事故中的人員疏散，對受害人的急救。功能演練的參加者一般是應急預案的制定者或者批準者，通過功能演練，可以檢驗應急預案的啟動程序，更重要的是提高在突發事件應對時的核心能力。

現場演練也稱實地模擬演練，是針對應急預案操作層面、管理層面與指揮層面的主要功能進行的演練。現場演練具有綜合性，參加人員包括各種應急處置的人員，管理人員與指揮決策層面的人員。如果是大規模的、專業性較強的突發事件處置演練，還必須有專家組成員與各級應急處置指揮機構的成員參加。現場應急演練的內容比較豐富、項目多元化，參與人員眾多。演練過程根據不同的突發事件類型，項目可能包括突發事件應急過程各種信息的傳遞，現場處置措施的采取，潛在的或直接的受害人的救助與人員的疏散，避難場所的管理與群眾的安置，疏散過程交通秩序的維護，應對媒體的提問與新聞發布，專業問題的專家咨詢，以及現場治安秩序的維護等。總之，現場演練需要模擬突發事件發生時的現場情景，動用應急處置必須的人力資源和物質資源，并根據需要進行應急演練的評估。

(三)應急演練的組織與要求

組織應急演練既是有關法律、法規與政策的要求，也是提高有關人員、單位、社區等基層組織和應急管理人員（包括保安人員）應急能力的重要途徑。前提是對應急過程進行認真準備，制定周密詳細的應急計劃，并對演練計劃認真實施管理。

1．成立應急演練領導機構。應急演練有不同的層次。即使是最基層單位的應急演練，也需要經過一定的審批程序，成立領導機構，負責管理應急演練的工作，并負責對演練的全過程進行控制。領導機構要確定應急演練的目的、規模、參與人員、演練的方式與內容，演練地點和時間的選擇，協調各種內外部的關系，保障演練所需的物資裝備，組織演練評估。

2．編寫演練腳本。演練計劃不是應急預案。在演練之前編寫演練腳本是一項核心的工作，也是應急演練的基礎。以人為事故為例，應急演練腳本必須設計出事故的類型、規模、時間、地點、環境、所受影響的范圍、具體處置措施、人員疏散順序、路徑、標志、各種人員的角色與作用等具體情景。

3．進行演練準備。總體上說，應急演練的準備工作包括思想精神準備，物質準備，必要的裝備準備等各個方面。在實施演練之前，應當告知所有參加應急演練的人員以及周圍的群眾有關舉行應急演練的信息，掌握應急演練必須知曉的知識和技能，熟悉演練的相關內容。其目的是避免由于不了解情況而引起不必要的恐慌和混亂。

4．實施演練。在充分準備的基礎上，按照演練計劃的內容實施應急預案的演練。演練過程中可以劃出一定的演練區域；參與演練的所有人員不得實施損害演練過程中安全保障條件的行為；不得進入禁止進入的區域；不得接觸不必要的危險源。演練過程需要安排專人進行記錄，以備演練結束之后進行評估。

5．演練評估與總結。演練過程的評估一般應由第三方機構或專家組進行。評估過程應按照事先確定的評估體系，通過認真觀察、記錄應急過程、檢查應急計劃，按照不同的內容逐項進行評估，并給出綜合性評估意見，提出改進的措施。應急演練的總結工作一般應由應急演練的組織者或事先成立的領導管理機構負責實施。文/郭太生 中國人民公安大學。